37e jaargang nr. 3 (jan. 2023)
thema: Altijd alarmtoestand: leven in crisistijd

Beatrice de Graaf
Crisis!

Crisis is van alle tijden en komt en gaat in golven. Crisis! Dat was een uitroep, ontstaan in de jaren tachtig, in het tijdperk van economische achteruitgang. In de jeugdtaal van toen betekende het dat je ergens van baalde.

De jaren tachtig, dat waren de jaren van angst, machteloosheid en cynisme: ‘als de bom valt [...] Laat maar vallen dan, het komt er toch wel van, het geeft niet of je rent.’^[1] ‘Soms kom ik wel eens op een feestje,’ aldus Geert Mak in 1985, ‘en elk jaar is het anders. In 1980 werd er voornamelijk gezwegen, handen in de zakken, oude afgedragen kleren, zware schoenen, roken. ‘Dit is de crisis’, dacht ik, diep onder de indruk. Een jaar later werd er levendig geconverseerd: over barricaderingstechnieken en dakconstructies. Weer een jaar later hadden zij het over badgeisers, en daarna over scripties, en nu is iedereen werkloos en neemt het zwijgen weer toe.’^[2]
Crisis is vandaag de dag opnieuw een staat van zijn. We leven in een voortdurende crisissituatie, als we de kranten openslaan. ‘Kan de overheid crises aan’? Met die vraag opende het NRC Handelsblad op 16 februari 2022, de dag dat een groot rapport over de lessen van de coronacrisis verscheen. Maar hebben we inderdaad te maken met zoveel meer rampen, crises en ellende dan mensen in vroegere tijden? Of is er iets anders aan de hand?

Rampen zijn van alle tijden
Vroeger was het leven natuurlijk niet minder bedreigend. Eeuwenlang moeten de bewoners van de Lage Landen maar zelf zien hoe ze zich uit de vele rampen en catastrofes redden die de hen teisterden. Duizenden gingen ten onder: in de kerstvloed van 1717 verdronken circa 12.000 mensen. Toch draaide de wereld door en pakten de overlevenden de draad weer op. Het verschil was dat de combinatie van ‘crisis’ en centrale ‘crisisbeheersing’ als fenomeen nog niet bestond. Tegenspoed kwam van God, het was het noodlot, en je had het gezamenlijk te ondergaan. Rampen en catastrofes waren voor alles ook een beproeving: hoe verhoud je je tot de ellende, tot het kwaad? Slaag je erin moed te houden, naastenliefde te betrachten, houd je bij alle materiële ellende oog voor je eigen ziel en die van de ander? Vele missen en processies werden in crisistijd daaraan gewijd. En verder moesten mensen wel veerkrachtig zijn, ze konden niet anders.
Pas in de moderne tijd, met de komst van het koninkrijk en nieuwe wetten rondom volksgezondheid en rampbestrijding, nam de centrale overheid steeds meer taken op zich.^[3] Vanaf de twintigste eeuw werd de rampbestrijding complexer, er kwam steeds meer bij kijken. In de jaren zeventig van die eeuw begon de overheid ook voor het eerst echt over ‘crisisbesluitvorming’ te praten. Of het nu om treinongelukken ging, terroristische aanslagen, overstromingen of rampen zoals de Bijlmerramp en de MH17, ministers en ambtenaren probeerden van eerdere crises te leren en nieuwe steeds professioneler te beheersen.
Tegelijkertijd namen de verwachtingen, de kritiek en achterdocht van de burgers toe. Naarmate de burgers er vaker en sneller bovenop geholpen werden door hulpverlenende instanties, leek er ook meer twijfel over die uitgestoken hand te komen. Moeten we ons wel laten inenten, vroeg menigeen zich al af in de negentiende eeuw. Moeten we ons land wel laten droogpolderen? Wil de staat ons wel redden, is het geen verkapte onderdrukking? Wantrouwen jegens de overheid in tijden van crisis nam met de toegenomen communicatiemiddelen in de eenentwintigste eeuw een nog hogere vlucht. Daarnaast lijkt het wel alsof onze veerkracht zich niet recht evenredig met de crisisbesluitvorming heeft weten te ontwikkelen. Die ‘kwetsbaarheidsparadox’ maakt immers dat naarmate een land en een bevolking rijker en veiliger worden, en er beter in slagen crises te voorkomen, de ontreddering des te groter is wanneer zich dan af en toe toch een crisis voordoet.^[4]

Hoe historiseer je crisis
In dit essay wordt die historische ontwikkeling geschetst: rampen, epidemieën, opstanden en catastrofes zijn van alle tijden. Maar pas vanaf 1800, met de opkomst van de natiestaat, begon de centrale overheid op nationaal niveau maatregelen te ontwikkelen. Dit essay brengt in beeld wat de kantelpunten waren: hoe reageerden overheid en samenleving op grote dreigingen, welke centrale maatregelen werden er genomen? Vanaf wanneer werd er over ‘crisis’ en ‘crisisbeheersing’ gesproken? Zo brengen we in vogelvlucht in kaart hoe er in Nederland een nationaal besef en perceptie van crisis ontstond. We zullen zien dat het grote kantelpunt eigenlijk vrij recent viel, in de jaren negentig van de twintigste eeuw. Opeenvolgende crises leidden tot de inzet van veel meer middelen en maatregelen tot crisisbeheersing, en vooral tot meer controle: controle van alle nieuwe investeringen in crisismanagement. Controle van de overheid richting burgers, maar ook van de burgers op de staat: levert die wel de beoogde veiligheid?
Het lastige van een historische reconstructie van crisis en crisisbesef is dat het begrip pas in de tweede helft van de twintigste eeuw werd geformaliseerd. Crisisonderzoekers ontwikkelden de volgende definitie voor crises: ‘Onder crisis verstaan wij een gebeurtenis die diep ingrijpt in het functioneren van een organisatie of een sociaal systeem en waarbij in onzekerheid en onder tijdsdruk diepingrijpende beslissingen genomen moeten worden.’^[5] De vraag is natuurlijk wie bepaalt wanneer iets ‘diep ingrijpt’, over welk ‘systeem’ we het hebben, en of beslissingen dan van bovenaf, als officiële beleidsinterventie, of door de mensen zelf worden genomen. Die vragen werden in de negentiende eeuw nog heel anders beantwoord dan na 1945. Crisis heeft ook altijd met crisisbesef te maken, dat wil zeggen met de perceptie of er vitale belangen in het spel zijn, en of we denken dat we die genoegzaam kunnen beschermen (of het ook lukt, is dan weer iets anders). Volgens Rosenthal, Boin en ’t Hart is het logisch om ‘van een crisis te spreken als de heersende elites een serieuze bedreiging van de grondwaarden van een sociaal systeem ontwaren’, zodanig dat er actie moet worden ondernomen.^[6]
Het gaat dus altijd ook om de perceptie van die crises en de reactie van mensen erop. Het gaat om vitale belangen die acuut worden bedreigd – en die ook als vitaal en bedreigd worden beschouwd door de mensen die het raakt. ‘Wij leven in een bezeten wereld,’ schreef de historicus Johan Huizinga, ‘en wij weten het.’^[7]

Tweehonderd jaar crisisbeheersing: wat hebben we geleerd, wat zijn we verleerd?
In tweehonderd jaar tijd is het systeem van crisisbeheersing fundamenteel veranderd: het werd van een decentrale aangelegenheid iets waar de staat en haar instituties verantwoordelijkheid voor gingen nemen. Van de nachtwakerstaat in de negentiende eeuw breidde de nationale overheid haar paternalistische gezag over de bevolking uit. Die werd tegen plagen, epidemieën, slechte arbeidsomstandigheden, voedselrisico’s en grensoverstijgende crises beschermd. De lokale, confessionele of familiaire zorg voor de eigen gemeenschap werd overgedragen aan de onpersoonlijke instanties. Zo leken voor de genivelleerde middenstandsamenleving crises uitgebannen, enkele ongevallen en incidenten daargelaten. Tegelijkertijd bleef crisisbeheersing bij al die centraliserende tendensen in de uitvoering een zaak van ‘verlengd lokaal bestuur’, met burgemeesters, veiligheidsregio’s en de individuele minister van Volksgezondheid die hijgend achter de feiten aanrennen. Dat bleek in de coronaperiode een onhoudbare constructie te zijn.
Het crisisbesef maakte ook een enorme ontwikkeling door. Van berusting en noodgedwongen vertrouwen op lokale, familiaire, of diaconale verbanden, begonnen burgers hun verwachtingen ook steeds meer op die centrale overheid te richten. In de jaren na de oorlog leek de overheid ook aan die verwachtingen te kunnen voldoen, met de Watersnoodramp van 1953 als hoogtepunt aan eensgezindheid van staat en samenleving in het investeren in waterkeringen.
In de jaren tachtig sloeg de crisismalaise evenwel toe, toen ministers moesten erkennen dat het voorkomen van een kernramp of kernoorlog niet binnen hun macht lag. De technologie, infrastructuur en uitvindingen van de moderniteit bleken zelf de grootste risico’s te zijn. Sinds de jaren negentig worden de open samenlevingen van het Westen geteisterd door een permanent crisisbesef, aangewakkerd door de beeldvorming in de nieuwe media. Hedendaagse ‘creeping crises’ (zoals de zeespiegelstijging, de stikstofcrisis, financiële crisis of sluimerende epidemieën) houden ons in een permanente staat van voorzorg bevroren. Tegelijkertijd brengen de miljoenen euro’s verslindende crisismaatregelen voor preventie, respons en nazorg, de meters rapporten en de (aangekondigde) parlementaire enquêtecommissies^[8] niet meer tevredenheid in de samenleving. Het wantrouwen kruipt vanuit de radicale marges op naar het midden. In Groningen trokken in 2018 de fakkeldemonstranten door de straten. In de rest van Nederland kwamen in de periode van de lockdown demonstranten in actie die niet in het coronavirus de bron van ellende zagen, maar in de overheid zelf. Met bewegingen zoals ‘Viruswaarheid’ of Farmers Defense Force kwam er een nieuwe vorm van radicalisering bij: radicalisering van ‘irrationele mainstream zorgen’^[9]. Geen leden van gekende terroristische organisaties, maar ‘gewone mensen’, die niet in het coronavirus of de stikstofuitstoot het probleem zagen, maar in de maatregelen ertegen. Velen belandden in de fuik van tegen de overheid gerichte complottheorieën en sommigen waren zelfs bereid daar grensoverstijgende daden aan te koppelen, zoals het afleggen van ‘huisbezoeken’ bij bewindslieden of het voorbereiden van aanslagen.
De afgelopen jaren lieten een fascinerende en problematische paradox zien: crisisbeheersing en crisisbesef begonnen elkaar te ondermijnen. Hoe meer de overheid investeerde in een ‘all hazard approach’, en alle mogelijke risico’s in beeld probeerde te brengen, inclusief de veiligheids- en crisisbeleving van de burger, hoe meer die burger zijn eisen op tafel legde, zich fundamenteel ontevreden en wantrouwig betoonde, of zelfs ‘afhaakte’.^[10]

Beheersing of beproeving?
Als de geschiedenis van crisis en crisisbesef ons inderdaad iets kan leren is het dat moderne overheden een crisis kunnen managen. Ze kunnen dat veel beter dan vroeger. En ze kunnen prima proactief en reactief met grensoverstijgende crises om gaan, als ze er maar geld en middelen genoeg tegenaan gooien en goed samenwerken. De grote uitdaging sinds de jaren negentig ligt niet in nog betere crisisbeheersingsplannen, maar is tweeledig. De eerste uitdaging is de inrichting van een systeem van crisisbeheersing dat voor de grote, grensoverstijgende crises in staat is het Huis van Thorbecke te verlaten, crises niet (altijd en alleen) als verlengd lokaal bestuur te zien, maar als iets dat landelijk, en soms ook grensoverstijgend in EU-verband, moet worden aangepakt.
De tweede uitdaging is het koppelen van crisisbeheersing vanuit de overheid aan het crisisbesef in de bevolking. Met de Deltawerken lukte dat nog. Maar vanaf de Nieuwmarktrellen, en nadrukkelijk met de Bijlmerramp (toen er een parlementaire-enquêtecommissie aan het vermeende falen van de verantwoordelijke ministers werd gewijd), blijkt dat niet de stáát, maar de geméénschap van crisisbeheersing essentieel is. Het gaat om meer dan zorgen voor vaccins of het bouwen van dijken. De maatregelen van crisisbeheersing zélf zijn sinds de moderne tijd immers steeds vaker bron van crisis. Als ze niet transparant en eerlijk worden uitgevoerd, vergroten die maatregelen, plannen en decreten de breuken in de samenleving juist. En dan worden de crisismaatregelen, of de ‘heersende elites’ zelf als bron van crisis beschouwd.
Films als Lars von Triers Magnolia duiden aan dat we de op de rand staan van een ander, chaotischer, gevaarlijker tijdperk. De dreigingen van nu gaan de capaciteiten van de regering, van de natiestaat te boven. We moeten daarom toe naar een nieuwe vorm van crisisbeheersing, die de staat van crisisbeheersing weer koppelt aan de géést van crisisbeheersing. Alle zeilen moeten worden bijgezet. De centrale overheid moet een eerlijker en dus moeilijker (want ingrijpender en minder rooskleurig) verhaal vertellen over noodzaak en nut van investeringen in crisismaatregelen. Er moet in het eigen vlees gesneden worden, crisisbeheersing gaat ons wat kosten. De samenleving moet begrijpen dat dat iets is wat er de komende generaties bij gaat horen – of het nu gaat om het klimaat, de gaswinning, of Oekraïne.
Tegelijkertijd hebben mensen wel het gevoel nodig dat de pijn en de lasten eerlijk en rechtvaardig worden verdeeld: over de regio’s, over de generaties, en over de sociale, economische en culturele scheidslijnen heen. De maatregelen moeten ‘kloppen’ en de ongelijkheden niet verder vergroten. Daar ligt de bron van de meeste hedendaagse spanningen (waarom zij wel en wij niet), maar ook de weg uit de impasse. En daar kan iets van het crisisbesef van de vroegmoderne burger ons toch nog helpen: die wist dat een crisis ook altijd een beproeving was. Waar wij vandaag de dag vooral demonstranten op zien trekken richting het Binnenhof, vuisten zwaaiend naar de regering, zag de vroegmoderne mens flagellanten en processies langstrekken. Zij riepen in tijden van ramp en tegenspoed staat, samenleving en individuele mens op tot inkeer te komen, en daarin vooral zelf het voortouw te nemen: wat voor mens ben je in de crisis? En hoe ben je er voor de ander?

Dit artikel is eerder gepubliceerd in Trouw op 28 september 2022.

B.A. de Graaf is faculteitshoogleraar internationale en politieke geschiedenis aan de Universiteit Utrecht. Mailadres: Dit e-mailadres wordt beveiligd tegen spambots. JavaScript dient ingeschakeld te zijn om het te bekijken.

^[1] Lied van de popgroep Doe maar, 1983.
^[2] Geert Mak, ‘De grote verharding. Kraken en actievoeren in de jaren tachtig’, NRC Handelsblad, 2 november 1985.
^[3] Uiteraard deden lokale overheden al wel veel in tijden ramp en nood, zie: Erica Boersma, Noodhulp zonder natiestaat. Bovenlokaal geefgedrag in de Nederlandse Republiek, 1620-circa 1800 (Leiden: proefschrift, 2021).
^[4] Zie Ineke Steetskamp en Ad van Wijk, Stroomloos. Kwetsbaarheid van de samenleving, gevolgen van verstoringen van de elektriciteitsvoorziening (Den Haag: 1994), 3. Zie ook: Robert Meyer en Howard Kunreuther, The ostrich paradox. Why we underprepare for disasters (Philadelphia: 2017).
^[5] Erwin Muller (red.), Crises in Nederland: Rampen, rellen, gijzelingen en andere crises (Deventer: 2011), 19. Deze definitie is gebaseerd op onderzoek dat vanaf eind jaren zeventig naar crisis en crisisbesluitvorming werd opgezet, in het bijzonder door Uri Rosenthal en G.H. Scholten, Crisis en continuïteit. Economische zaken, de oliecrisis en andere turbulenties (Alphen aan den Rijn: 1977); Uri Rosenthal, Rampen, rellen, gijzelingen. Crisisbesluitvorming in Nederland (Amsterdam: 1984); zie verder studies van Menno van Duin, Paul ’t Hart en Arjen Boin onder andere.^[6] Uri Rosenthal, M.T. Charles en P. ’t Hart (red.), Coping with crises: the management of disasters, riots and terrorism (Springfield (Ill.): 1989), 9; Zie ook: Boin, ’t Hart, Stern en Sundelius, The Politics of Crisis Management: Public Leadership Under Pressure (Cambridge: 2005/2017).
^[7] Johan Huizinga, ‘In de schaduwen van morgen (1935)’, in: Idem, Verzameld werk VII (Haarlem: 1950), 315.
^[8] Er werden in 2021 parlementaire enquêtecommissies aangekondigd voor de gaswinning, het toeslagenschandaal en het coronabeleid. Zie: ‘Kamer wil halverwege 2022 parlementaire enquête naar coronabeleid in gang zetten’, NRC Handelsblad, 4 november 2021.
^[9] Dit fenomeen doet zich ook voor bij de normalisering van de ‘omvolkingstheorie’. Zie: Steve Rose, ‘A deadly ideology. How the ‘great replacement theory’ went mainstream, The Guardian, 8 juni 2022.
^[10] Zie Josse de Voogd en René Cuperus, Atlas van afgehaakt Nederland. Over buitenstaanders en gevestigden (Den Haag: 2021).